四川縣域經濟如何破解“縣域不經濟”?-新華網 - 香港赛马会论坛雷锋报
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香港赛马会视听直播区: 四川縣域經濟如何破解“縣域不經濟”?

2019-05-23 08:38

香港赛马会论坛雷锋报 www.vgffq.icu   四川有183個縣、市、區,是全國縣級行政區最多的省份。省委十一屆四次全會提出把發展縣域經濟作為重要任務,進一步夯實區域經濟發展的底部基礎。不同區域的縣域經濟怎么發展?如何破解縣域經濟發展中的矛盾?

  龍泉山城市森林公園上眺望城市風景。記者 楊樹 攝

  【專家名片

  肖金成,區域經濟學家。長期從事區域發展、國土開發等領域的研究,所提出的我國區域空間結構調整新思路、優化國土空間格局的設想、走中國特色的城鎮化道路、農民工市民化等對國家決策和政策制定產生了影響。

  縣域發展為什么“不經濟”

  ●“縣域不經濟”,就是僅僅靠一個縣解決不了一個縣的經濟問題

  ●在運行上,縣域經濟是一種行政區經濟,很容易局限在縣域的“一畝三分地”上

  ●從發展思路上,要跳出縣域看縣域;從路徑上,要突破縣域發展縣域

  記者:四川實施“一干多支”區域發展戰略,今年進一步提出把發展縣域經濟作為重要任務,進一步夯實區域經濟發展的底部基礎。

  肖金成:縣域經濟是區域經濟的組成部分,縣域經濟高質量發展,要把它放到區域范圍內來思考,放到國家區域經濟發展戰略里來思考。四川把發展縣域經濟作為夯實“一干多支”區域發展戰略的基礎,有利于四川更好融入新一輪西部大開發、長江經濟帶發展等國家戰略。但在運行上,縣域經濟是一種行政區經濟,很容易局限在縣域的“一畝三分地”上,造成“縣域不經濟”。

  記者:什么是“縣域不經濟”?造成“不經濟”的原因是什么?

  肖金成:“縣域不經濟”,就是僅僅靠一個縣解決不了一個縣的經濟問題。現在的縣,很多都有園區、開發區,也都號稱有幾個支柱產業,你有我也要有,“細碎化”現象比較普遍,在工業化生產時代,這些都屬于“不經濟”或者“不夠經濟”。

  原因主要有四個。一是縣域比較小,我們的縣域很多還是沿用周朝和秦朝時劃定的,那時候早上騎馬從縣衙出發,中午到縣域邊界晚上還能趕回縣衙,所以縣域范圍普遍較小。縣域小了,相鄰縣由于自然稟賦類似,產業發展同質化程度高競爭比較激烈,造成“不經濟”。二是人口少,全國三分之一以上的縣人口在30萬以下,不能產生規模效益。三是農業縣較多,農業對財政的貢獻小,要靠轉移支付平衡財政收支。四是許多縣地理位置偏遠,發展條件較差,工業化水平低,所以如果僅僅局限在一縣之域里,很多問題難以解決。

  縣域經濟要高質量發展,一個重點就是要破解“縣域不經濟”的問題。從發展思路上,要跳出縣域看縣域;從發展路徑上,要突破縣域發展縣域,從新發展理念出發,區域高質量發展就是要以資源環境承載力為基礎,做到國土空間的優化和區域發展的協調,縣域作為區域發展棋盤上的棋子,要有一盤棋的思維。

  跳出縣域看縣域 改變“封閉式”思維

  ●西部能用于大規模高強度的工業發展和城鎮建設的空間少,以城市群帶動區域經濟發展更加急迫

  ●從集中、集約、集群等五個維度考慮高質量發展思路

  ●按區域劃分,四川的縣可分為成都都市圈、成渝城市群、三州、其余地區等四類

  記者:縣域要改變“不經濟”,首先要改變傳統思維方式。跳出縣域看縣域,用一盤棋的思維發展縣域經濟。

  肖金成:從全國來講,我國雖然國土空間大,但適宜工業發展、城市建設和耕作的土地僅有180多萬平方公里,且中度以上生態脆弱區域占全國國土空間一半以上,因此大規模高強度的工業發展和城鎮建設只能在有限的空間展開。對西部來說,資源約束更加嚴峻,西部有700多萬平方公里,但生態脆弱區面積很大,可利用的土地只有10%左右。因此新一輪西部大開發,以城市群帶動區域經濟發展要求更加急迫。

  以城市群帶動區域經濟發展,既是頂層設計的要求,也是具體實踐的路徑,還是可以達到的目標。一方面,從日本、英國等國家的經驗可以看出,大量人口是能夠在有限空間里過上小康生活的。另一方面,我們也有潛力。我國十大城市群,經濟占全國比重60%以上,人口的比重占30%左右;美國波士頓—紐約—華盛頓城市群GDP占全美20%,人口17%,兩相比較,為我們未來的人口流動趨向提供了依據。

  具體來講,可以從五個維度思考。一是集中發展,多極化協同集聚。生產活動在不同尺度的地理空間集聚是加快發展的必由之路,同時,在區域內實現大中小城市與小城鎮協同發展、產城融合發展、城鄉融合發展。二是集約發展,高效利用國土空間。限制對土地的粗放利用,把更多的空間用于生態環境?;?。三是集群發展,構建“城市群—發展軸—經濟區”區域發展體系,比如成渝城市群內,沿主要交通線集聚產業發展城市,成為發展軸,進而輻射更廣大的地區,帶動西南經濟區發展。四是通過勞動力轉移、人口流動,促使人口和GDP相匹配,產業集中和人口集中相同步。通過推進城鎮化,實現勞動力轉移,促使農村地區的人口向規模較大城市流動,邊遠地區的人口向城市群流動。五是因地制宜,不同區域采取不同發展模式,如在經濟發達的產業和人口密集地區采用網絡化開發,經濟欠發達的人口較密集地區采用點軸式開發,在人口稀疏、產業基礎薄弱的地區采用據點式開發。

  記者:在這樣的框架下,縣域經濟發展思路就清晰了。

  肖金成:四川的縣從所在區域劃分,可分為四類。一是成都都市圈,這是四川的經濟核心區,通過成都的輻射帶動,將縣域經濟發展起來;二是成渝城市群,這個群里的城市大多在四川;三是甘孜、阿壩、涼山三州,是少數民族地區,地處高原,生態脆弱,典型的欠發達地區;第四類在前三類之外,如川東北的巴中、廣元。縣域經濟必須要分區域確定發展思路,并分區施策,不能一概而論。

  記者:四川省最近出臺的縣域經濟考核辦法將183個縣、市、區劃分為四大類別,即城市主城區、重點開發區縣、農產品主產區縣、重點生態功能區縣,和您的劃分大致相當。

  肖金成:分類考核、分區施策是高質量發展的要求,不同的地方應采用不同的考核辦法。

  突破縣域看縣域 融入、合作提升經濟質量

  ●都市圈內的縣域,應圍繞都市、服務都市發展自己

  ●城市群里的縣域,要依托發展軸帶來發展產業

  ●城市群不是指行政上的地級市、縣級市,分工一定要從市場、從經濟的角度出發

  記者:成都都市圈和成渝城市群是四川培育經濟強縣的重點區域。

  肖金成:我們先看成都都市圈內的縣域是什么特點。以成都為核心,以100公里為半徑畫圓,以內屬于成都都市圈,我們發現整個區域內人流、物流、信息流之間的聯系很強,縣域依托都市而獲得比較好的發展。

  第一,區位劣勢在弱化。交通條件的改善使他們更容易受到大都市的輻射帶動,網絡化交通使出行更加便捷,大都市的溢出效應率先在那里顯現,因此在都市圈內的縣域獲得的發展機遇更多。

  第二,成本優勢在強化。由于都市周邊縣域比都市的土地成本、消費成本、勞動力成本都低,都市里的很多產業會向周邊轉移,尤其是零部件產業和農產品加工業。大都市的產業結構要升級,主要發展服務業、高科技產業、文化會展業,制造業會向周邊轉移。比如汽車零部件一般在200公里范圍內布局,哪里成本低它會去哪。因此都市圈范圍的小城市、小城鎮可以和大都市形成產業鏈。農產品過去是未加工的糧、菜進入城市,現在可以在小城鎮、縣城先加工好,直接配送到城里的超市?;褂芯褪強笛?,成都周圍有很多環境優美的地方,可以發展成為特色小鎮,吸引城里的退休職工,休閑養老。發展康養產業既要相對低廉的居住成本,又要距離優質醫療資源不能太遠。

  再看城市群。城市群的特征是眾多城市相互作用,而不是以一個大都市為輻射源,所以城市群的縣域經濟和都市圈不一樣,區別就是這里的城市對縣域經濟不是溢出效應,而是虹吸效應。

  從發展趨勢看,都市圈是走向同城化,城市群是走向一體化。一體化首先是交通一體化,通達性要好;二是要素市場一體化,不能有行政壁壘;三是公共服務一體化,城市群里人口流動范圍會加大,公共服務要一視同仁。在這種情況下,縣域經濟就要考慮和周邊城市錯位發展,相互依托。這里強調一下,國家規劃城市群,提的是大中小城市和小城鎮協調發展,而不是行政上的地級市、縣級市,分工一定要從市場、從經濟的角度出發。

  記者:都市圈縣域經濟依托都市做大做強,城市群的縣域經濟又該怎樣做?

  肖金成:成渝城市群規劃了幾條發展軸帶,成渝發展軸、長江經濟帶、成綿樂經濟帶。發展軸就是利用交通線,把產業、人口往交通線上聚集,從而小城市發展成為中等城市,中等城市發展成為大城市。因此,在軸帶上的縣域,獲得了發展機遇。縣域經濟要在城市群中尋找自己的定位,發展成為城市群網絡的節點,像隆昌這樣的地方,位于成渝發展軸上,有可能發展成為重要的節點城市。

  立足縣域看縣域“借力”解決“不經濟”難點

  ●遠離都市圈和發展軸帶的縣,目標是生產優質農產品,并讓當地老百姓生活好

  ●小縣財力不足,發展受到制約,但要學會“借力”

  ●縣域經濟不是縣城經濟,縣城發展好并不等于整個縣都能發展好,還要城鄉融合發展

  記者:從區域分類,三州和其他區域的縣域經濟可以視為薄弱環節、發展難點。

  肖金成:三州地區生態脆弱,最重要的是?;ど?,?;ど褪嵌運拇ǖ墓畢?,對全國的貢獻。一些生態極度脆弱的地區,我建議內聚外遷,否則很難脫貧?;褂幸煥嘞賾蚣炔輝詼際腥?,也不在發展軸帶上,遠離中心城市,經濟以農業為主,財政薄弱,主要依靠轉移支付,發展受到嚴重制約,他們的目標就是生產優質的農產品,并讓當地的老百姓生活好。對它們的考核既不以GDP為導向,也不以城鎮化為考核指標,城鎮化水平低是必然的。這樣的農業縣要讓當地人生活好,要鼓勵人口向城市轉移,一方面減少人口數量,另一方面發展現代農業,并通過流通領域改革,發展電商,讓優質農產品能賣個好價錢;另一方面通過建立補償機制,提高公共服務水平。

  記者:四川人口在30萬以下的縣有60多個,占全省的三分之一還多,大多屬于三州和邊遠地區,但也有一些在成都都市圈內和成渝城市群內。

  肖金成:沒有規模就沒有效益,放到縣域經濟領域道理也是一樣。國外有研究認為,一個城市最少要有25萬人才有生命力,對應我們的消費水平,人口要達到50萬才有生命力,也就是說,什么產業都可以發展,都能有比較好的效益。但一個30萬人口的縣,財力不足,發展產業局限性就很大,因此要學會“借力”,能靠都市圈的要靠都市圈,就像一個藤蔓攀到大樹上去,就能和大樹一樣高,就可以接受陽光雨露;在城市群里的,要么依托節點城市,要么努力成為節點;不能找到“靠山”但又有發展條件的,要尋找合作者,尤其是大企業。因為大企業一是有資本,二是有市場,觸角可以伸向外界,承擔風險能力也較強。縣域經濟發展要因地制宜,宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜旅則旅,開拓更廣大的市場。

  記者:對標高質量發展要求,要破解長期以來形成的行政區劃制約跟市場經濟發展規律之間的矛盾,破解創新驅動和傳統的要素驅動之間的矛盾,破解縣域和縣域之間既競爭又合作的矛盾。

  肖金成:要破解這些矛盾,根本是讓市場發揮作用。產業誰來發展?是企業而不是政府。創新的動能在哪里?還是企業。企業想去哪里?當然是更好的地方,交通便捷、人才聚集、營商環境好。政府怎么做呢?在“七通一平”上努力,在營商環境改善上努力。

  回到我們最初說的,認清形勢,順應趨勢,縣域經濟才會真正高質量發展。(記者 陳露耘 劉志杰 周明華)

責任編輯:張維
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